为进一步贯彻落实党在农村的一系列方针政策和法律法规，切实保护农民的利益，消除不安定因素，维护全市稳定大局。根据市委、市政府主要领导的意见，从3月1日开始，由市人大常委会副主任沈德兴牵头，成立了由市农经局、国土资源局等相关部门人员参加的调查组，全面调查了解全市农村土地使用及承包经营的基本情况。此次调查的对象为原镇（乡）村办企业、事业单位、村镇建设、公用事业建设及其他占用、租用农村土地的情况，调查的时间界限主要分第一轮土地承包前、第一轮土地承包至实行“两田制”前、实行“两田制”后至开展第二轮土地承包前、第二轮土地承包以后四个阶段进行。调查工作采取面上普查与重点抽查相结合的办法，采取听取镇乡（街道）村领导汇报、召开座谈会、走访了解、下发统计表等形式进行。3月8日调查组召开了由各镇乡（街道）分管农业副镇乡长（副主任）、农经员参加的调查工作会议，市人大常委会副主任沈德兴在会上讲了话，他传达了市委、市政府主要领导的指示，要求各镇乡（街道）充分认识这次调查工作的重要性、必要性，调查工作是否全面客观公正，是关系到是否贯彻落实法律法规和党在农村的一系方针政策的大问题，是关系到农村是否稳定的大局。他要求通过调查，出台相关的政策措施，纠正侵害农民根本利益的事件。各镇乡（街道）按照工作会议的部署，也响应成立了以镇（乡）长、街道主任为组长，分管农业副镇乡长、街道副主任为副组长，农经、统计、经管办、土管所等参加的调查小组，配合市调查组开展调查摸底工作。现将调查情况报告如下：
   
    一、 我市农村土地使用及承包经营的现状
   
    （一）农村集体土地占用、租用情况
    据全市各镇乡、街道报表统计，目前全市农村土地被占用、租用总面积为 28725.36 亩，其中第一轮土地承包前（即1983年以前） 6677.9 亩，占总面积 23.25 %；实行“两田制”后至开展第二轮土地承包前（即1983年至1996年）为7656.37亩，占总面积 26.65 %；实行“两田制”后至开展第二轮土地承包之前（即1996年至1999年）为1384.22 亩，占总面积 4.82 %；实行第二轮土地承包后（即2000年以来）为 13006.87亩,占总面积 45.28 %。
    1、从农村土地占用、租用的类型来看：
    ①全市原镇乡办企业占用、租用共 5342.79亩，占总面积 18.6 %。其中第一轮土地承包之前为3309.69 亩；第一轮土地承包至实行“两田制”前为 1738.6 亩；实行“两田制”后至开展第二轮土地承包之前为162.3亩；实行第二轮土地承包后为 132.2亩。
    ②全市原村办企业占用、租用共4793.56亩，占总面积的 16.69%。其中，第一轮土地承包之前为 1524.73 亩；第一轮土地承包至实行“两田制”前为2599.95 亩；实行“两田制”后至开展第二轮土地承包前为 227.3 亩；第二轮土地承包后为 441.58 亩。
    ③事业单位、村镇建设、公用事业建设及其他占用、租用共 18589.01亩，占总面积的 64.71 %。其中第一轮土地承包之前为1843.48亩，第一轮土地承包至实行“两田制”前为 3317.82 亩；实行“两田制”后至开展第二轮土地承包前为 994.62 亩；第二轮土地承包后为12433.09亩。
    2、从农村土地占用、租用的性质来看：
    ①、全市土地集体使用（占用）共为 5699.87 亩，占总面积的19.84%。其中第一轮土地承包之前为 1790.7 亩；第一轮土地承包至实行“两田制”前为2986.52 亩；实行“两田制”后至开展第二轮土地承包前为220.63亩；第二轮土地承包后为702.02亩。
    ②、全市农村土地被无偿使用（占用）共为 6588.05亩；占总面积 22.94%。其中第一轮土地承包前为 2368.54 亩；第一轮土地承包至实行“两田制”前为 1284.57 亩；实行“两田制”后至开展第二轮土地承包前为474.8 亩；第二轮土地承包后为 2460.14亩。
    ③全市农村土地有偿使用共为 16437.44 亩，占总面积 57.22%。其中第一轮土地承包之前为 2518.66 亩；第一轮土地承包到实行“两田制”前为3385.28 亩；实行“两田制”后至开展第二轮土地承包前为 688.79亩；第二轮土地承包后为9844.71亩。
    (二)农村土地承包经营情况
    党的十一届三中全会以后，我市农村于1983年全面推行了家庭联产承包责任制。1990年根据当时农村人口、劳力、耕地发生变化的现状，开展了“土地大稳定、小调整”工作，缓解了“有田无人种、有人无田种”的矛盾。1994年，市委、市政府根据省委、省政府关于发展适度规模经营的意见，为便于集约经营、规模发展，调整种植业结构，我市也和其他县市一样，推行了“两田制”。从20世纪90年代中后期一直到去年，农产品价格下降、农业效益降低，一些承包户纷纷主动退掉原来的承包田。“两田制”的实施，对于解决农民务工与务农的矛盾，调整农业产业结构、发展效益农业起到了一定的推动作用。但是，随着经济的快速发展、土地被大量征用，从去年底开始，尤其是今年以来，中央和省、嘉兴市先后出台了一系列鼓励发展粮食生产的政策，受经济利益的驱动，部分地方的农民开始向当地政府或企业主追要土地，出现了一些偏激行为。
    1998年底，我市农村第一轮土地承包全部到期，根据中央（1997）16号文件，关于农村土地承包期再延长30年，实行第二轮土地承包的要求，我市开展了第二轮土地承包工作，4月份在河山镇、同福乡进行试点，摸索经验，下半年在全市全面铺开，于2000年5月基本完成。我市的第二轮土地承包方式有二种：一种是直接延包（包括小调整），全市共有131个村，占总村数的74%；另一种是调整后再承包到户，共有46个村，占总村数的26%。2003年6月底统计，全市第二轮土地承包面积59.52万亩，占应实行承包土地面积的99.72%，发放二轮承包权证12.01万份，占应发放土地承包权证88.37%，尚未发放的承包权证主要是由于村里保管、手续不全、原承包户分户等等。其中村里保管1.35万份，占9.93%；手续不全0.13万份，占0.96%；原承包户分户0.09万份，占0.73%。
   
    二、 我市农村土地使用及承包经营中存在的主要问题及原因分析。
   
    调查组在调查中发现，由于当时的基层干部在执行土地政策中方法简单，对土地使用及承包经营中阶段性的政策理解不深、把握不准，片面强调小集体利益，日积月累导致问题日益严重。
    （一）土地所有权属不清。具体表现在：1、组与组之间土地权属不清。在推行土地二轮承包、实施新农村规划和土地整理后，组与组之间队界已打破。2、组、村、镇乡（街道）集体土地权属不清。主要有公益事业占用土地、乡村企业创办时土地被占用、租用；实行“两田制”时，认为“口粮田”是农户的，而“责任田”是集体的，收回村级所有；利用土地整理机会，村截留或收回土地；村、组合并，乡镇行政区域调整，土地权属模糊。3、农民与企业土地权属不清。主要有原镇（乡）村办企业转制后所引发的问题，如同福乡联庄村在1996年实行“两田制”后，该村砖瓦厂租用本村农民的土地不再按原协议付给农民租金，而是将租金缴给村集体，原因是实行“两田制”后砖瓦厂租用的土地被收归村所有。2003年砖瓦厂转制后扩建新租用土地，又以1300元/亩租金付给农户，导致原先被租用所在组的农户集体上访，要求补足1996年以来未兑现的部分租金，上访农民认为砖瓦厂租用的土地还是农民所有。原来镇乡、村办企业使用土地为大集体所有，在占用土地时，土地作适当调整，有的各组之间已摊平土地。因厂区扩大、废地利用、废浜填埋等造成的随意占用土地，如屠甸分水墩砖瓦厂被炸掉后，现镇里将该地块作为园区建设用地，但园区外将近还有4亩左右的土地手续不全，现为垃圾所在地，权属不清。
    （二）农民的合法权益受到侵害。具体表现为：1、没有补偿。第一轮土地承包前及后所办企业使用土地没有补偿，主要以减免被占地农户的农业税、国家粮食任务为主，地面作物作适当赔青，仅解决土地工安置及零星杂工等。2、部分土地补偿金中途被截留。如洲泉镇晚村村（原晚村乡识村村）是原晚村乡政府所在地，实施“两田制”期间，打破了原组与组的土地界限，土地收归村所有，由村经济合作社统一发包，实施土地规模经营。？？年土地被征用时，给农户部分土地补偿金和地面作物赔青费外，其余大部分土地出让金由村统一支配，主要用于债务的偿还和公益事业的建设等。3、土地租金被全部截留。如石门镇白马塘村（原安兴乡白马塘村）在1997年实施“两田制”期间，每人按0、45亩作为口粮田划给农民，其余作为责任田，除了一部分给本村农民承包外，350多亩被村收回，由村发包给种植大户。土地整理后，村又收回650多亩土地进行流转。上述1000多亩流转土地，村仅仅将流转地给农户每亩250元，负担农业税、水费，其余大量土地租金收益全部归村集体所有。类似问题在全市还有不少地方也同样存在。
    （三）土地占用手续不规范。具体表现为：1、镇（乡）村工业用地不规范。在大力发展镇（乡）村工业初期，当地政府在资金短缺的情况下兴办了一批企业，而所占用的土地多数仅仅与农民或组签订协议的租赁，市级有关部门从支持镇（乡）村工业发展的大局出发，也没有尽心必要的监督管理，这给当时的镇（乡）村工业发展起到了很大的推动作用。但也留下了不少隐患，许多土地征用手续没有办理，虽有协议，但协议双方权利不等，手续不齐全。2、企业转制不彻底。企业转制时，债权债务作了明晰，而作为物权的土地被忽视，没有随企业转制转给受权人，有的利用转制的机会把企业所占用的土地收归镇乡或村所有，有的则放任自流，由企业主与农户或镇乡、村租用，企业所占用的土地权属不明，给农民上访留下了把柄。3、土地征而不用情况严重。土地征用数量增长过快，不少地方的征用土地被闲置、撂荒，远未开发利用。随着供用地矛盾加剧，地价上涨、种粮优惠政策的落实，失地农民意见很大，部分村民因失去土地而没有生活保障，出现农民到多处上访，甚至越级上访。
    （四）土地流转不合法。具体表现为：1、土地流转没有遵循依法、自愿、有偿的原则。为调整农业产业结构，发展效益农业，中央提出按照依法、自愿、有偿原则进行土地流转，稳步推进农业产业化，但是有的地方采取行政手段在农民不知道的情况下强行收回农户承包土地对外发包，擅自截留农民土地收益等严重侵害农民承包土地经营权益的行为，有的则全部归村里所有。如洲泉镇晚村村将305.636亩土地出租给大户经营，出租收入归村里所有。又如河山镇石栏桥村在土地整理后将杨家浜组尚未划分到户的30亩土地以每年300元/亩的租金租给大华人造板有限公司，所得租金收入归村支配。2、强行收回土地承包权。为壮大村级集体经济，有的村利用土地整理之际，借用工业开发、发展种植大户、建设基地等理由强行收回土地承包权进行流转。如河山镇在土地整理后，重新划分土地时按0.8－0.85亩/人划分，多余土地统一由村收回，进行集中发包，所得承包款归村级集体所有，违反了中央二轮承包政策，剥夺了农民利益，这一做法在其他乡镇也有不同程度地存在。据统计，全市现共有7773亩通过土地整理后留于村级使用，未将承包权落实到农户。3、土地流转手续不规范。土地流转没有按照农民自愿的原则进行，由农户与需要土地的单位或个人自主协商，而往往由镇乡、村包办。土地流转没有签订有效合同，私下或口头协定比较多，存在较大隐患。
    （五）承包政策不落实。由于我市曾实行过“两田制”，推行规模经营，在二轮承包时有的规模经营合同尚未到期，因此农户承包权证上的承包土地无法明确四至，只能采取“定量不定位”的方式来操作。个别地方在二轮承包中，没有按照承包政策执行，而是以当地一些土政策来处理问题。一些地方土地整理后，又进行了一次土地调整，这与中央现行的农村土地承包政策明显不符。中央有关政策及《农村土地承包法》明确规定，二轮土地承包期间只在自然灾害严重毁损承包地、承包地被依法征用后不实行安置补偿费、人口增减导致人地矛盾突出三种情况下才能经过法定程序在个别农户之间用规定的三种土地进行调整。但我市相当一部分土地整理的村利用土地整理后划分土地显然不符合重新调整的条件规定，只能对地块进行划分，而不能重新进行调整，否则与中央提出的三十年不变政策不相符，而且有的组在土地调整过程中，按现有的在册人口重新进行划分，收回个别农户的承包权，剥夺了他们的利益。
    目前，我市农村土地使用及承包经营中存在的问题，是在社会进步、经济发展、改革向纵深推进过程中利益调整所带来的，通过对这些问题的处理、解决，进一步促进我市的改革、发展，确保稳定。因此，对这些问题要全面、客观、科学、公正、发展的眼光来对待，要用辩证的关系来分析。调查组认为，目前我市农村土地使用及承包经营中存在的问题，主要原因有以下几个方面：
    （一）历史原因
    1、土地制度变革。（1）计划经济时代。土地的集体所有造成土地权属模糊，农民对土地要求不高，甚至千方百计想减少土地、减轻负担。在基层干部中存在土地是集体的，集体要用土地时，领导可以直接调用，如用来办企业、办小农场等。（2）第一轮土地承包、实行“两田制”时。由于刚从集体经营到分户经营，再加上农村企业的发展，对土地的认识还是比较模糊，在划分土地时对在企业工作的人员采取划分土地打折的办法给予照顾。1990年小调整时也没有彻底解决，只解决了一些突出问题。（3）第二轮土地承包时。开始时土地负担还是比较重的，所以有相当一部分农民不要土地，但镇乡、村基层干部工作中方法简单粗糙，对上级的政策规定理解不透、甚至曲解，造成手续不全，农民应得的土地不合理等问题，以至引发纠纷。
    2、镇乡、村企业发展和公用事业建设。在镇乡企业发展初期以及公用事业建设高潮时期，集体使用土地较多，但用地手续不规范。上个世纪90年代中后期企业转制时，对土地的权属问题没有引起高度重视，没有办理合法使用手续或与农民关系没有割断，这是导致农民上访的最主要原因之一。如亭桥砖瓦厂（现属高桥镇）占地83.562亩，于1980年与当时为南日公社（现为凤鸣街道史桥村）陈介里、钟介弄、岳介木桥、濮介里和泥司门等5个村民小组分别签订了用地协议，协议中明确了企业用地后上述村民小组从1981年起被占用土地的粮食定购任务、农业税给予减免，地面作物作了明确补偿，并对征地后的劳力安置以各组建立下河组的方式给予经济上补偿。1998年企业改制后，取消了下河工，按用地补助下河费。2003年农民开始主张土地产权，集体上访后，企业与农民重新签订协议，补助费由每亩200元/年上升到每亩680元/年。不但造成企业负担加重，而且相类似企业（集体土地使用权合法的企业）也将遭受原被征地村组吵闹，涉及的负面影响将很大。
    （二） 认识的原因
    1、部分基层干部思想认识不到位。部分基层干部思想认识跟不上经济社会发展步伐，对党中央现阶段有关“三农”政策认识不到位，认为农村土地是集体的、集体的就是村的，村里的土地村干部就可以支配，缺乏对中央现阶段法律、法规和农村土地政策的全面理解和认识。在发展工业经济、推进城镇化过程中，相当一些地方的领导干部以牺牲农民利益为代价发展经济的观念仍然没有得到根本转变。部分领导干部缺乏执政为民的观念，急于搞形象工程，利用行政手段征地，把补偿标准降下来，至于失地农民的权益是否得到保障，会不会闹，对社会稳定有什么影响，则无心考虑。事实上，现阶段土地征用过程中补偿过低的问题，就是对农民利益的最大剥夺。
    2、农民法律意识不强。农民主要是法律，政策意识不强，表现在：①随意放弃土地承包权。从事二、三产业，外出经商打工的农民，由于要完成农业税，上交定购任务，承担三上交、水电费等，认为承包土地是一种包袱，况且农业生产效益低，厌恶土地思想严重。②土地权属概念模糊。农民对土地的认识问题，局限性土地是集体的，不是自己的，要不要无所谓，以后这些土地被征用时他们以“放弃的是土地承包权，而不是集体资产的享受权”为理由，要求分配劳力安置费，从而出现了承包农户与弃权户分配征用费的矛盾。③合同观念淡薄。随意签订合同，自身流转土地不签订使用权流转合同，口头协定比较多，即使有合同也没有经过有关部门公证或合同条款不全，一旦发生纠纷，处理难度大，据统计，目前全市土地流转合同签订率不足60%。这在土地价值不显现、土地产出率底、农民对土地关注度不高时，矛盾尚不明显，一旦涉及土地的开发、征用，农业生产成本降低时，农民就会要求落实承包土地，引发一些纠纷。
    （三）执行政策法规与现实问题的原因。一是执行政策法规过程中留下的隐患。九十年代中期，根据省委、省政府提出发展适度规模经营的意见，我市在第一轮承包的基础上逐步实行了“两田制”，由于“两田制”没有完全体现承包土地是农民的基本生活保障，落实土地承包权时没有考虑“公平、均分、福利”的原则。因此，在第二轮土地承包工作中，采用在第一轮承包（“两田制”）基础上直接延长的一些村，出现了农户承包土地的相对不公平，随着人口变化和土地的征用，人地矛盾更加突出，特别是土地少的农户迫切要求调整。二是稳定生产与发展经济引发的矛盾。为了稳定原有的规模经营，促进农业结构调整，对原来由种植大户经营的土地，在第二轮土地承包工作中采取“权属到户、面积量化、四至缓论”的办法。但是，在发展经济、城乡基础设施建设中遇到了部分“四至缓论”的土地被征用，这些征用土地的安置费分配产生了矛盾。　
    （四）土地征用程序不规范。个别村干部由于对上级政策程序不透，工作简单化，没有按照政策要求程序操作，土地征用过程中农民几乎没有任何发言权，行政命令明显，政府征地的权力受不到有效的制约，可以随意决定是否征地、如何征地、是否给予或给予多少补偿。有的征用协议不规范，造成土地产权不明晰，存在着较大的隐患，有的已出现了纠纷。如河山镇石栏桥村菩士浜组倪万中等4人要求将该村村砖瓦厂被炸拆后土地返还村民组一事，当时砖瓦厂征用土地时，已经就征用土地有关情况签订了协议，虽然该组已领取全部土地征用款，但因征用手续不规范，倪元良等人以当时村干部说过砖瓦厂关闭以后土地归组里及协议无效为由进行上访。
    (五)部门之间缺乏协调。在土地征用、租用、整理及土地承包管理等方面，没有及时形成方案、社员表决、权证变动等。在开展土地整理、征用农民土地过程中，各行政主管部门根据各自的职责开展工作，未与承担土地承包管理的行政主管部门协调联系，承包合同没有及时变更，农村土地承包经营权证没有收回或核销，从而造成不必要的土地承包纠纷。
   
    三、 我市农村土地使用及承包经营中存在主要问题容易产生的后果
   
    我市农村土地使用及承包经营中存在的问题尽管发生在少数地方，但其严重的危害不容忽视，如果不采取坚决果断的措施妥善处理这些问题或者处理不当，将会影响家庭承包经营制度的稳定，影响土地资源的保护，损害党群、干群关系，土地矛盾激化，恶化农村社会稳定，妨碍我市经济社会的发展。其危害主要表现在：
    1、影响土地管理法和农村土地承包法的贯彻执行。目前我市农村土地使用及承包经营中存在的问题，归根到底是一些基层干部对中央农村土地承包政策认识不深、贯彻不够、执行不力的结果，如果不严肃对待，必将危及农村土地承包关系的稳定，冲击耕地安全。
    2、严重影响农村社会稳定。农民经济利益得不到补偿的后果，是目前已经存在的不稳定因素，而我市经济社会发展急需用地也难于征用。
    3、影响村级经济的发展。在调查中发现，有些村原村经济比较薄弱，在实行“两田制”后以及在土地整理重新分配时，留用一部分土地在村里，村里通过发包，以此来壮大村级经济。如要按政策妥善处理会减少村级经济来源，甚至出现新的贫困村，在一定程度上也会挫伤村干部的工作积极性。
    4、确认土地产权难度大。据调查，自第一轮土地承包以来，因城市建设、发展工业经济和公共事业建设而大批征用农民承包土地，但在一些地方没有依法按规范程序操作，各种不同类型的用地存在。随着我市工业化、城市化建设的不断推进，征用农民承包土地的数量愈来愈多，被征地农民的要求离政府征地政策越来越远，如不及时解决现阶段农村土地租用、征用有关遗留问题，特别是征用单位与农户有关征用协议条款不规范；有协议因某种原因，中途拒付；还有因土地价格不断上升，以前被征用土地或租用土地农民感到吃亏，要求重新确认土地产权，增加土地征用、租用补偿等等，随着时间推移，矛盾将进一步加深，并且难于解决，社会负面影响将更大。
   
    四、调查组的几点建议
   
    调查组认为，正确处理我市农村土地使用及承包经营中存在的问题是新形势下体现执政为民的重要实践，各级干部要树立尊重和维护农民的合法权益，在推进城市化、建设现代农业、发展地方经济等全面建设小康社会的具体实践中，始终坚持立党为公、执政为民的宗旨观念；要摒弃依靠圈地搞扩张、依靠剥夺农民搞积累、牺牲农村搞建设的思想，树立城乡统筹协调全面发展观，要依法用地和维护农民土地利益落实到干部的思想和行动中去，在维护农民根本利益的前提下，加快工业化和现代农业建设，实现经济社会的全面进步。调查组建议，处理我市农村土地使用及承包经营中存在的问题要坚持依法的原则，坚持不妨碍经济发展、不影响正常生产的原则。
    （一）制订政策措施。当前，我市农村土地使用中有的地方被征地农民合法权益受到侵犯、征地补偿费用分配不均、乱占浪费土地；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途；有的因时间长，历史原因多，征用单位与农户土地关系不明确，经济上还存在瓜葛；有的用地单位已办理用地审批手续，但每年仍以其他形式对被征地村民组村民进行补偿，原征地协议书上征地费也未明确的；有的用地单位与村民组签订了土地租赁协议，未办理用地审批手续等等，建议市政府从稳定农户土地承包权，保护农民利益，维护农村社会稳定的大局出发，对存在的问题作一个专题研究，出台进一步完善农村土地使用及承包经营的若干意见，缓解农村土地使用中存在的矛盾。调查组建议，原则上对社会公益性事业使用的土地不进行补偿；第一轮土地承包之前有关单位使用的土地不再补偿，第一轮土地承包以后农民被有关单位租用的土地，在扣除各项费用后，原则上不低于每年200元/亩金额进行补偿；实行“两田制”后，村级收回的土地要按照《农村土地承包法》要求，返还给农户，没有土地的用经济进行补偿；对土地整理，要按第二轮土地承包政策要求，土地承包权要及时落实到户，新增的土地在解决人地矛盾比较突出的情况下，也要将土地承包权落实到户。镇乡（街道）按照市政府的“进一步完善农村土地使用及承包经营的若干意见”的精神，根据各地实际，制订实施办法，并负责处理好因土地承包和使用所引发纠纷。
    （二）明确处理原则。对农村土地被征用、租用所存在的问题处理，要以历史的、现实的眼光来对待，不大张旗鼓进行宣传，做到宜粗不宜细，由于各村征地数量、原有集体资产、历史遗留问题各异，情况不一，在有些问题没有现成法律、法规和政策可参照的情况下，应从维护村民(社员)人合法权益出发，尊重历史事实，尊重大多数村民(社员)的意愿，因村制宜，积极稳妥地处理相应问题，出现一个，解决一个，农民有要求，条件比较高的，应按进一步完善农村土地使用及承包经营若干意见处理。
    （三）界定权属主体。根据《土地管理法》、《六十条》以及国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》意见的规定，国土资源局要做好用地单位土地权属的确权工作，妥善处理集体土地权属遗留问题，并加强集体土地产权登记工作，进一步加大违法用地处理力度。
    （四）完善流转机制。为了调整农业种养结构，发展效益农业，增加农民收入，切实解决“三农”问题，农村土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，严格按照2001年中共中央发出的《关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》精神，要充分尊重流转双方的意愿、保障农民切身利益，决不能采取行政强制手段和侵犯农户承包权益。土地流转的收益要全部归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留。在土地流转工作中，要规范管理，做到流转程序合法，流转手续完备，流转合同规范。对违反农民意愿实行的土地流转要督促纠正，对正在进行的要坚决制止。
    （五）建立工作机构。按照土地管理法、农村土地承包法和浙委办[2003]76号《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于进一步稳定完善农村土地承包关系的意见》文件精神，市级有关部门和各镇乡（街道）要切实加强领导，集中时间，集中精力，分片包干做好指导工作，认真落实有关土地承包政策，切实维护农民的合法权益，确保农业和农村现代化建设顺利进行。根据目前我市实际情况，建议市政府重新恢复镇乡（街道）农经管理站，加大对农村土地承包的监督管理力度，使我市农村土地承包工作真正纳入法制化、规范化管理轨道。
   
    桐乡市农村土地使用及承包经营工作调查组
    2004年4月7日
   
   
   

2004-10-29